Povećaj veličinu slova Vrati na prvobitnu veličinu slova Samnji veličinu slova štampaj štampaj
 

Pošalji prijatelju

INDIKATOR 15

NEPRISTRASNOST I EFIKASNOST REGULATORNIH TELA 

Regulatorna tela za elektronske medije moraju raditi na nepristrasan i efikasan način, na primer kada dodeljuju dozvole za emitovanje; od štampanih i Internet-medija ne bi trebalo zahtevati posedovanje državne dozvole koja prevazilazi običnu registraciju preduzeća ili poresku prijavu.

Po Ustavu, sredstva javnog obaveštavanja mogu se osnivati slobodno, bez ičijeg odobrenja (član 50). Tek odnedavno (2009), ona se moraju registrovati i u posebnom Registru javnih glasila, ali je ova zakonska obaveza kontroverzna jer je Ustavni sud proglasio neustavnim način na koji je uređen ovaj registar i sankcije za neupisivanje u registar, a novi propisi još nisu doneti.[i] Odmah po osnivanju i po poslovnoj ili poreskoj registraciji, štampani i online mediji mogu da počnu da rade, što ne važi za radio i televizijske stanice. One ne mogu emitovati program bez prethodno izdate dozvole Republičke radiodifuzne agencije. Obaveza pribavljanja dozvole odnosi se na zemaljski, kablovski[ii] i satelitski prenos, digitalni ili analogni. 

Prema Zakonu o radiodifuziji, dozvolu za emitovanje pod jednakim uslovima i u javnom postupku može da dobije svako ko ispuni uslove propisane zakonom. Formalno, postupak izdavanja dozvole za zemaljsko emitovanje podrazumeva javni konkurs na kome se odluka donosi na osnovu javnih, nediskriminatorskih, objektivnih i merljivih kriterijuma. 

Organ nadležan za izdavanje dozvola je nezavisno regulatorno telo za oblast radiodifuzije ─ Republička radiodifuzna agencija (RRA), odnosno njen Savet. Ova institucija je prvi put u Srbiji formalno ustanovljena Zakonom o radiodifuziji. Zakon je definisao Agenciju kao samostalni pravni subjekt koji je funkcionalno nezavisan od bilo kog državnog organa i od organizacija i lica koji se bave proizvodnjom i emitovanjem radio ili TV programa (član 6). RRA je zamišljena i kao ekspertsko telo sa članovima koji su istaknuti stručnjaci iz oblasti rada Agencije. Organizacionu nezavisnost RRA trebalo je da obezbedi način izbora članova Saveta koje bira republički parlament, među kojima ne mogu biti državni niti partijski funkcioneri, kao ni lica sa posebnim interesima u proizvodnji ili emitovanju programa. Finansijska nezavisnost je garantovana samostalnim izvorom prihoda (sredstva iz naknada za dozvole za emitovanje programa).  

Od izbora prvog saziva Saveta 2003. godine do danas (iako efektivno radi tek od 2005. godine), RRA nije uspela da se etablira kao institucija od autoriteta i kredibiliteta. Kao i ostala regulatorna i kontrolna tela, u zemlji bez tradicije nezavisnih državnih institucija, i RRA je uspostavljena sa velikim teškoćama. Sumnje u podložnost RRA političkim uticajima i uticajima moćnih igrača na medijskom tržištu prate njen rad od samog početka i veoma su raširene i danas i u medijskoj zajednici i u javnosti. Pozitivna promena poslednjih godina jeste veća transparentnost rada i odluka RRA. 

Ocenjujući rad regulatornih tela (RRA i RATEL) u dodeli dozvola za emitovanje tokom 2006/2008. godine, gotovo polovina (47%) od 151 anketiranog urednika radio i TV medija smatra da su njihove odluke bile rezultat političkih i ekonomskih uticaja, otprilike svaki deseti (9%) tvrdi da članovi ovih tela nisu bili dovoljno kompetentni da donesu dobre odluke, a 23% misli da su oni uradili najbolje što su mogli u datim okolnostima[iii]. U oceni nepristrasnosti i efikasnosti rada radiodifuznih regulatornih tela tokom 2011. godine, takođe preovlađuje negativan stav ─ iskazuje ga 47% ispitanika iz RTV medija, nasuprot 13% koji odluke smatraju nepristrasnim i efikasnim (39% se nije opredelilo,1% nije dalo odgovor).

Od nastanka RRA do danas, sporno pitanje njegove nezavisnosti jeste način predlaganja i izbora članova Saveta, odnosno uticaj državnih organa na njihov izbor. U pripremama predloga Zakona o radiodifuziji, ideja autora iz civilnog društva bila je da članove Saveta kandiduju što raznovrsniji delovi društva. Pored tri državne institucije (republički i pokrajinski izvršni organi, Vrhovni sud),
to pravo trebalo je da ima 12 civilnih asocijacija i organizacija. Vlada je, međutim, izmenila ovaj predlog. Broj članova Saveta je smanjen sa 15 na 9. Promenjena je struktura predlagača, tako da je porastao relativni uticaj (4 od 9) članova koje direktno predlažu državni organi (Odbor Skupštine za kulturu i informisanje i Skupština Vojvodine) u odnosu na članove ostala četiri predlagača – univerzitet, nevladine organizacije, medijsko-profesionalna udruženja i verske organizacije – i uveden je novi član koga predlažu izabrani članovi Saveta, a koji živi i radi na teritoriji Kosova i Metohije. [iv] 

Brojne naknadne revizije odredaba o izboru i sastavu Saveta RRA (2004, 2005, 2006, 2009), kao i kontroverzne odluke Skupštine, išle su u pravcu povećavanja političkog uticaja na RRA, a ne osnaživanja njene nezavisnosti. Izmenama Zakona iz 2005. godine, umesto žrebom, raspodela tri različite dužine mandata članova Saveta obavljena je političkom odlukom, pa su najduži mandat dobili članovi koje, na osnovu partijskih dogovora, predlaže Odbor Skupštine Srbije (šest godina), a najkraći oni koje predlažu medijsko-profesionalna udruženja i nevladin sektor. Amandmani iz 2006. godine, odluku o odobrenju finansijskog plana RRA stavili su u nadležnost Vlade umesto Skupštine i proširili opseg arbitrarnog odlučivanja Saveta o načinu na koji emiteri poštuju uslove pod kojima im je izdata dozvola za emitovanje. Tokom 2009. godine, Skupština je dozvolila da Savet radi u nepotpunom sastavu 10 meseci, i to bez članova koje kandiduju nevladine organizacije i medijsko-profesionalna udruženja.[v] Početkom 2010. godine, neko vreme Savet je imao samo pet umesto devet članova. Politički uticaj u izboru članova Saveta bio je jasno vidljiv u najnovijoj epizodi izbora člana Saveta kojeg kandiduju univerziteti iz aprila 2011. godine: između univerzitetskog stručnjaka za regulativu elektronskih komunikacija i pravnika sa radnim iskustvom u zdravstvu i državnoj upravi, inače „zaslužnog“ člana Demokratske stranke, Skupština se, u ponovljenom glasanju, opredelila za ovog drugog.

Odluke Saveta RRA su od samog početka praćene kontroverzama. Posle krize konstituisanja prvog Saveta,[vi] mnogo sporova je izazvao veoma složen i dugotrajan prvi ciklus raspodele 467 lokalnih, regionalnih i nacionalnih dozvola za emitovanje 2006/2008. godine. Na primer, bez nacionalne dozvole ostale su moderna i etablirana Televizija BK (vlasništvo kontroverznog biznismena ali i nepoželjnog političkog protivnika tadašnje vlasti), nemačka televizija RTL i najpopularnija regionalna niška televizija TV 5, a u medijski prostor su uvedene tri do tada nepostojeće televizije, od kojih su bar dve (Avala, Happy) imale netransparentnu vlasničku strukturu. 

Kriterijumi za odlučivanje o dozvolama nisu bili dovoljno jasni i merljivi, tj. nije bila određena nihova pojedinačna „specifična težina“, što je dozvoljavalo proizvoljnost u ocenama. Odluke RRA su široko kritikovane zbog netransparentnosti, neodgovornosti prema javnom interesu,[vii] usluživanja političkih interesa lokalnih vladajućih koalicija i nagrađivanja novih medijskih saveznika centralne vlasti. Protiv odluka Saveta vođen je veliki broj sudskih postupaka, ali su nadležni sudovi (prvo Vrhovni, a nakon reorganizacije pravosuđa Upravni sud) po pravilu preispitivali samo procesna pitanja, ne i materijalna, pa su odluke RRA poništavane samo iz formalnih razloga. RRA je u ponovljenim postupcima donosila istovetne odluke, otklanjajući formalne nedostatke, a čak je vodila i svojevrsnu kampanju protiv Vrhovnog suda, optužujući ga da se meša u nezavisnu regulaciju radiodifuzije.

Nedoumice o tome čije interese štiti RRA i da li svojim delovanjem nastoji da spreči nedozvoljenu koncentraciju medijskog vlasništva, u novije vreme izazivaju njene odobravajuće odluke o promenama vlasništva pojedinih nacionalnih emitera iz 2008 i 2010. godine. Vlasniku TV Pink odobreno je 5% udela u vlasništvu TV Avale, pri čemu nije poznato njegovo pretpostavljeno učešće u kapitalu većinskog vlasnika ove stanice, austrijske kompanije Greenberg Invest, a ne zna se pouzdano ni njegova veza sa vlasništvom TV Happy.[viii] Nakon što je 2009. jednoj grčkoj kompaniji prodata TV Fox, godinu kasnije, novog (grčkog) vlasnika dobila je i RTV B92, i pored javno izraženih sumnji da je reč o istom vlasniku.

Savet RRA smatra da su kritike da radi bilo pod uticajem spoljnih političkih ili ekonomskih interesa bez ikakve osnove. On svoju političku nezavisnost potvrđuje činjenicom da su isti članovi Saveta birani tokom mandata dve različite vlade i dokazuje je pozivanjem na lični integritet članova Saveta.[ix] Takođe, ocenjuje da je proces izdavanja dozvola uspešno obavljen i da to potvrđuje „činjenica da Vrhovni sud / Upravni sud nije doneo nijednu odluku kojom je konačno izmenjena odluka Saveta“.[x] Savet tvrdi i da je pri odobravanju promena vlasništva u nekoliko nacionalnih televizija radio prema zakonu, jer je koristio službena dokumenta izdata od drugih odgovarajućih domaćih i stranih organa, a da on nema ni nadležnost ni moć da proverava njihovu istinitost. 

U javnosti je široko rasprostranjeno uverenje da RRA veoma neefikasno ostvaruje svoja ovlašćenja sankcionisanja nezakonitog ponašanja emitera. Već tri godine u etru opstaje (od prvobitnih 180-200) bar 50-ak stanica koje rade bez ikakve dozvole. One naplaćuju reklame po „damping“ cenama, što ugrožava poslovanje i ekonomski položaj legalnih emitera i ometaju ili umanjuju kvalitet signala drugih stanica, čak i na velikim udaljenostima.[xi] Mediji masovno krše ograničenja Zakona o oglašavanju, što je utvrđeno za nacionalne televizije još u prvom talasu nadzora 2006. godine. Mlake reakcije RRA omogućile su dugogodišnje nastavljanje ove prakse: tek su 2010. godine podnete prve prijave (više od 8.000) za ove prekršaje, a prve sudske kazne donete su sredinom 2011. godine. Već tri ocene RRA (2008, 2009. i 2010) da RTS ne ispunjava posebne programske obaveze javnog servisa nisu donele značajne promene u programu RTS-a. Nakon uspeha prvog talasa proterivanja nedozvoljenih sadržaja sa ekrana (igara na sreću, SMS kvizova, pornografije, proricanja sudbine), RRA je tokom 2011. godine mesecima dozvoljavala poplavu pornografije, nasilja, psovki, uvreda, nacionalističkih ispada u rijaliti programima na komercijalnim nacionalnim televizijama, posebno na TV Pink, i umešala se tek pod pritiskom javnosti odlukom o odloženom emitovanju ovih emisija. Tada je doneto i obavezujuće uputstvo RRA da programi nepogodni za osobe mlađe od 18 godina mogu da se emituju samo posle ponoći, iako takva odredba već godinama postoji u Zakonu o radiodifuziji, ali nije primenjivana i sankcionisana. 

RRA se brani od kritika da je neefikasna u gašenju piratskih stanica ukazivanjem na nedostatak adekvatnih ovlašćenja i manjkavosti zakona, u sankcionisanju nezakonitog oglašavanja pozivanjem na sporost pravosuđa, a u zaštiti etike javnog govora da svrha njenog postojanja nije cenzurisanje i kažnjavanje već razvoj radiodifuzije ─ pa su radi zaštite javnosti od neetične komunikacije neophodne samoregulativa, veća odgovornost urednika medija i edukacija ljudi u medijima.[xii] 

Po oceni predstavnika RRA, krajem 2011. godine konačno su postignuti neophodni tehnički, kadrovski i finansijski resursi za efikasan rad Agencije. Ovoj Agenciji, međutim, tek predstoji veliko tehnološko prestrojavanje. Njene regulatorne aktivnosti još uvek se odnose samo na tradicionalne radiodifuzne medije, ne i na nelinearne usluge audio-vizuelnih medija, koje tek treba da budu regulisane novim zakonom, u skladu sa evropskom Direktivom o audio-vizuelnim medijskim uslugama.

 



[i] Registar javnih glasila je uspostavljen izmenama Zakona o javnom informisanju 2009. godine. Tada je kao sankcija za neupis u Registar uvedena obustava rada glasila, čime je upis u Registar postao uslov rada. Ustavni sud je 2010. godine ovu odredbu Zakona proglasio neustavnom.

[ii] Dozvole za kablovske televizije nisu se izdavale sve do 2011. godine, pa su praktično svi postojeći kablovski kanali emitovali bez nje.

[iii] Urednici RTV medija (151) deo su uzorka od 240 urednika informativnih medija anketiranih za potrebe ovog izveštaja, kojim su obuhvaćeni i štampani i Internet mediji, a na koje odluke regulatornih tela nisu imale direktnog uticaja. Ocene svih anketiranih su slične onima iz posebnog uzorka.

[iv] Prema sadašnjem zakonu, po jednog člana Saveta predlažu Konferencija Univerziteta, zatim udruženja radiodifuznih medija, novinara, filmskih i dramskih umetnika i kompozitora, zatim nevladine organizacije koje se prevashodno bave zaštitom slobode govora, prava nacionalnih i etničkih manjina i prava dece, i najzad tradicionalne crkve i verske zajednice. Kandidata za devetog člana predlažu prethodno izabrani članovi Saveta.

[v] Problem izbora članova nastao je zato što su obe grupe predlagača kandidovale više od dva lica, tj. više od zakonskog ograničenja. Skupština Srbije je prvo usvojila amandman kojim je svom telu dala pravo da izabere dva od predloženih više kandidata, bez ikakvih kriterijuma, a zatim nije obezbedila glasačku većinu prilikom odlučivanja o samo dva kandidata medijsko-profesionalnih udruženja.

[vi] Pri izboru prvog sastava Saveta RRA, nisu poštovani procedura predlaganja dva kandidata državnih organa i kriterijumi za izbor člana sa Kosova. Tri člana Saveta su podnela ostavke kao protest podrivanju legaliteta i kredibiliteta Saveta, pa prvi Savet nije praktično ni počeo rad. Videti: Televizija u Evropi: Srbija, http://www.anem.rs/sr/medijskaScena/istrazivanja/story/7394/Televizija+u+Evropi%3A+regulativa,+politika+i+nezavisnost.html.

[vii] Mnogi emiteri koji nisu dobili dozvole tvrdili su da RRA nije poštovala zakonsku obavezu da pri izboru između više aplikanata prednost ima onaj koji „pruža veću garanciju da će doprinositi većem kvalitetu i većoj raznovrsnosti programa“ i koji je dao veći doprinos „ostvarivanju načela uređenja odnosa u oblasti radiodifuzije“ u prethodnom periodu emitovanja (član 53 Zakona o radiodifuziji).

[viii] http://www.antikorupcija-savet.gov.rs/Storage/Global/Documents/mediji/IZVESTAJ%20O%20 MEDIJIMA,%20 PRECISCENA%20VERZIJA.pdf.

[ix] http://www.rra.org.rs/uploads/useruploads/PDF/Pismo-Vladi.pdf.

[x] Intervju sa predstavnikom RRA, decembar 2011. godine.

[xi] Raščišćavanje etra od nelegalnih emitera do sada nije bilo uspešno zbog neodgovarajuće regulative (nedovoljnih ovlašćenja nadležnih regulatornih tela i komplikovanih procedura), blagih kazni prema prekršiocima, ali i sporih i mlakih reakcija i nekoordiniranog (nejedinstvenog i nesveobuhvatnog) delovanja nadležnih tela.

[xii] http://www.naslovi.net/2011-04-09/b92/porfirije-za-ostrije-mere-rra/2462218, http://www.blic.rs/Vesti/ Drustvo/246737/Potreban-novi-Zakon-o-radiodifuziji-i-regionalna-regulativa.

Nema komentara.

Ostavi komentar

NUNS zadržava pravo izbora i skraćivanja komentara koji će biti objavljeni na veb sajtu.
Neće biti objavljivani komentari koji sadrže govor mržnje, pretnje, uvrede i psovke.
Očekujemo da tekstovi budu pravopisno i gramatički ispravni.
Komentari objavljeni na ovom veb sajtu predstavljaju privatno mišljenje njihovih autora a ne zvaničan stav NUNS-a.

NUNS bilten

Prijavite se na naš bilten

Info Sve vesti