Karol Jakubovic o odlukama Saveta RRA o dodeli frekvencija

UVOD

 

Pravno mišljenje naručilo je Odeljenje za medije Misije OEBS-a u Srbiji i Crnoj Gori dana 17. maja 2006. godine kao izraz ozbiljne zabrinutosti  koju je iskazalo nekoliko zainteresovanih strana i nezavisnih analitičara nakon objavljivanja odluka o dodeli nacionalnih dozvola za emitovanje programa za radio i televizijske stanice od strane Saveta Republičke radiodifuzne agencije (u daljem tekstu “RRA”).

 

Pisac ove kosultacije¹ upućen je da napiše pravnu procenu:

 

– Odluke o izdavanju dozvola za emitovanje TV programa na terititoriji Republike, i

 

– Odluke o izdavanju dozvola za emitovanje radio programa na teritoriji Republike

 

– Odluke o izdavanju dozvole za emitovanje TV programa na teritoriji Autonomne pokrajine

 

Odluke je trebalo proceniti u smislu njihove usklađenosti sa Zakonom o radiodifuziji Republike Srbije, Strategijom razvoja radiodifuzije, Pravilnikom o izdavanju dozvola za emitovanje, Kriterijumima za izdavanje dozvola za emitovanje programa, Statutom RRA, kao i sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima, evropskim standardima, preporukama i najboljom praksom.

 

Odeljenje za medije je obezbedilo konsultantu sledeću dokumentaciju na osnovu koje je trebalo pripremiti mišljenje i procenu:

1. Zakon o radiodifuziji , iz 2002. g.;


2. Statut Republičke radiodifuzne agencije (“Statut”);


3. Pravilnik o izdavanju dozvola za emitovanje programa (“Pravilnik”);


4. Strategiju razvoja radiofuzije u Republici Srbiji do 2013. (“Strategija”);


5. Javni konkurs za izdavanje dozvola za emitovanje televizijskih i radio programa (“Javni konkurs”);


6. Kriterijume za izdavanje dozvola za emitovanje programa (“Kriterijumi”)


7. Odluku o izdavanju dozvola za emitovanje TV programa na teritoriji Republike (“Odluka 1”);


8. Odluka o izdavanju dozvola za emitovanje radio programa na teritoriji Republike (“Odluka 2”);


9. Odluka o izdavanju dozvola za emitovanje TV programa na teritoriji Autonomne pokrajine (“Odluka 3”);


10. Žalbu po odluci o izdavanju dozvole za emitovanje TV programa na teritoriji Republike br. 239/06, od 25. aprila 2006. Podnosilac žalbe: D.O.O. RTV 5 iz Niša (“Žalba”);


11. Registar kršenja javnog konkursa od strane RRA koji su štetno uticali na sve podnosioce prijava, a koju je sastavio RTL TV d.o.o. (“Registar”);


12. Prevod člana 199. stav 2. Zakona o opštoj administrativnoj proceduri;


13. Izbor novinskih članaka na temu izdavanja dozvola od strane RRA;

¹ Karol Jakubovič je, takođe, Predsednik Glavnog odbora za medije i nove komunikacione servise Saveta Evrope(Steering Committee on the Media and New Communication Services Council of Europe). Godine 2001 – 2002, bio je angažovan kao stručnjak Saveta Evrope na savetovanju eksperata zaduženih za pisanje Zakona o radiodifuziji. 

 

 

 

S obzirom da konsultant nije imao pristup samim prijavama na javni konkurs ni, naravno, bilo kakvim zapisnicima sa sastanaka Saveta ili drugoj internoj dokumentaciji RRA, ovo mišljenje može da se usredsredi samo na pravna i proceduralna pitanja i na opšta načela procene odluka, bez mogućnosti da se donese sud o kvalitetu samih prijava.

 

Mora se, isto tako, navesti da analiza zasnovana na potencijalno nepreciznim i netačnim nezvaničnim prevodima različitih dokumenta  može, u znatnoj meri, dovesti do pogrešne interpretacije pravog značenja određenih pravnih stavova.

 

Jos jedna ograda koja se mora uzeti u obzir odnosi se na činjenicu da konsultant možda nije upoznat sa celokupnim zakonskim okvirom koji ima uticaja na proces izdavanja dozvola u Republici Srbiji.

 

IZVRŠNI REZIME

 

1. Zaključak autora ove konsultacije je da proces donošenja odluka 1, 2 i 3 sadrži fundamentalne slabosti.


2. Objavljivanje kriterijuma za procenu prijava za dodelu dozvola nakon isteka roka za njihovo podnošenje predstavlja kršenje utrđenih standarda kojim se regulišu javni konkursi. Važnije je istaći da RRA nije imao pravne osnove za izdavanje posebnih kriterijuma. Njihova primena u procesu odlučivanja kome će biti dodeljena dozvola, a kome ne, bio je, takođe, bez pravne osnove. Shodno tome, ako su na osnovu njih donete bilo kakve odluke, one su pravno sporne.


3. Zakon o radiodifuziji i Pravilnik nisu jasni u vezi tačne procedure postupanja sa prijavama koje podnosilac prijave ne ispravi ili ne upotpuni u roku od sedam dana. Ovaj previd treba da se ispravi – prvo uPravilniku, a zatim i u samom Zakonu, kada se usvoje izmene i dopune.


4. Proceduralni pristup koji je usvojila RRA uključuje: zanemarivanje Zakona o radiodifuziji; konfuzija u vezi odbijanja i oduzimanja dozvole; nedostatak bilo kakvih, a kamoli odgovarajuće argumentovanih, odluka da se prijave za dozvolu odbiju; neusaglašenost između Statuta (koji ne predviđa formalnu odluku o odbacivanju prijave za dozvolu) i Zakona o radiodifuziji (koji zahteva da se takva odluka donese). Usled toga, strogo uzevši, podnosioci čije su prijave odbijene nemaju formalnu odluku protiv koje mogu da podnesu žalbu. Ovo će da oteža svako obraćanje sudovima, predviđeno članom 54. Zakona o radiodifuziji. Odluke ne obrazlažu razloge zašto je određenim podnosiocima data prednost nad drugima. Savet RRA nije pružio dokaze da je postupao u javnom interesu prilikom izdavanja dozvola, kao što je definisano Zakonom o radiodifuziji; da je uskraćivanje dozvola  bilo više nego slučaj proizvoljnog, neutemeljenog odlučivanja; ili da je verovatno naknadno gašenje postojećih stanica zadovoljilo test člana 10. i pravo sudskih precedenata koje se odnosi na narušavanje slobode izražavanja.


5. Namerno odbijanje Saveta RRA da izvrši procenu prijava na osnovu najvažnijeg kriterijuma prilikom odlučivanja o izdavanju dozvola predviđenog Zakonom o radiodifuziji – odnosno budući doprinos podnosioca većem kvalitetu i većoj raznovrsnosti programa – svodi se na samovoljno odbijanje prijave za dozvolu, što predstavlja kršenje člana 10. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih  prava i osnovnih  sloboda (ECHR).


6. Sve ovo daje povoda veoma ozbiljnoj zabrinutosti i znatnoj neizvesnosti da li je javni interes bio vodeći princip prilikom donošenja odluka o izdavanju dozvola.

 

EVROPSKI STANDARDI, NAČELA I PROCEDURE

 

Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda predviđa  članom 10, stav 1: “Svakom je zagarantovana  sloboda izražavanja. Ovo pravo predviđa pravo na mišljenje i da se primaju i pružaju informacije i ideje bez mešanja javne vlasti i bez obzira na granice. Ovaj član ne sprečava države da zahtevaju izdavanje dozvola radiodifuznim, televizijskim i kinematografskim preduzećima”.

U skladu sa članom 10., država može da interveniše kada je u pitanju ova sloboda (a izdavanje dozvola jeste oblik intervencije): da zaštiti javni interes (nacionalna bezbednost, teritorijalni integritet, javna bezbednost, prevencija nereda i kriminala, zdravstvena zaštita i zaštita morala); da zaštiti ostale individualne slobode (zaštita ugleda ili prava ostalih pojedinaca, prevencija otkrivanja poverljivih informacija); i da začuva autoritet i objektivnost sudstva.

     

Kao što se jasno vidi iz obaveza sadržanih Slobodi izražavanja, slobodnom protoku informacija, slobodi medija, koje je objavio OEBS-ov Predstavnik za slobodu medija godine 2000., principi i standardi slobode izražavanja, uključeni u Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, dele i prihvataju sve zemlje članice OEBS-a. Isto tako, ovo je kategorički naglašeno u OEBS-ovim Načelima ljudskog aspekta (Human Dimension Commitments). Priručnik, koji je objavio ODIHR godine 2001.

     

Evropski Sud za ljudska prava (koji, takođe, deluje u okviru Saveta Evrope) smatra da potreba ograničavanja slobode izražavanja mora biti zasnovana na ubedljivim dokazima; nacionalna granica tolerancije u procenjivanju potrebe za tim mora da bude definisana interesima demokratskog društva za osiguranje i očuvanje slobode štampe. Svako ograničavanje ili uplitanje u tu slobodu mora biti predviđeno zakonom, koji opet mora biti usko tumačen; mora da ima legitimnu svrhu; i mora da bude neophodno u demokratskom društvu, odnosno mora da korespondira hitnim društvenim potrebama i da bude srazmerno legitimnoj svrsi kojoj teži.

     

U tumačenju treće rečenice člana 10., Evropski sud za ljudska prava (Sud) presudio je u slučaju Verein Alternatives Lokalradio Bern i Verein Radio Dreyeckland Basel sledeće:

 

Države nemaju neograničenu granicu tolerancije koja se odnosi na sisteme izdavanja dozvola. Iako radiodifuznim preduzećima nije garantovano pravo na dozvolu po Konvenciji, ipak se podrazumeva da odbijanje prijave od strane Države ne sme da bude nedvosmisleno proizvoljno ili diskriminatorno, i time suprotno principima u preambuli Konvencije i predviđenima pravima . Stoga, sistem izdavanja dozvola koji ne poštuje zahteve pluralizma, tolerancije i liberalnosti, bez kojih demokratsko društvo ne postoji, prekršio bi time član 10. stav 1. Konvencije (podvukao – K.J.)

 

      U presudi Informationsverein et al. od 24. novembra 1993., Sud nadalje iznosi da je smisao treće rečenice da:

 

razjasni da je državama dozvoljeno da regulišu sistem izdavanja dozvola na način na koji je radiodifuzija organizovana na njihovim teritorijama, naročito što se tiče njenog tehničkog aspekta… Tehnički aspekti su neosporno važni, ali dodela ili odbijanje dozvole može, takođe, da zavisi od drugih faktora, uključujući i takve stvari kao što su priroda i ciljevi predložene stanice, njena potencijalna publika na nacionalnom, regionalnom ili lokalnom nivou, prava i potrebe određene publike i  obaveza koje proizilazi iz međunarodnih pravnih instrumenata (podvukao – K.J.).

 

Preporuka Rec (2000) 23 Komisije ministara Saveta Evrope o nezavisnosti i funkcijama regulatornih organa za radiodifuzni sektor podseća države članice na “važnost postojanja širokog spektra nezavisnih i autonomnih sredstava komunikacije za demokratska društva, koje omogućava izražavanje raznovrsnosti ideja i mišljenja, kao što je predviđeno Deklaracijom o slobodi izražavanja i informacija od 29. aprila 1982.” i naglašava “da bi se garantovalo postojanje širokog spektra nezavisnih i samostalnih medija u radiodifuznom sektoru, neophodno je omogućiti odgovarajuću i srazmernu regulaciju tog sektora, kako bi se garantovala sloboda medija, dok bi se, istovremeno, obezbedila ravnoteža između slobode i drugih legitimnih prava i interesa”.

 

Prema memorandumu koji to tumači, “Preporuka predviđa da je izdavanje emiterskih dozvola jedan od važnijih zadataka regulatornih  organa… To nameće težak teret odgovornosti, pod uslovom da se izborom operatera, koji imaju pravo da osnuju radiodifuzne servise, uspostavi stepen ravnoteže i pluralizma u radiodifuznom sektoru”.

 

Aneks preporuke sadrži deo o izdavanju dozvola, koji je dole naveden:

 

13. Jedan od važnijih zadatka regulatornih prgana u radiodifuznom sektoru je, naravno, dodeljivanje emiterskih dozvola. Osnovni uslovi i kriterijumi za izdavanje i obnavljanje emiterskih dozvola moraju da budu jasno definisani zakonom.

 

14. Pravila procedure izdavanja emiterskih dozvola moraju da budu jasna i precizna i moraju da se preminjuju na otvoren, transparentan i objektivan način. Odluke donete od strane regulatornih organa u ovom kontekstu moraju da budu predmet odgovarajućeg javnog razmatranja.

 

15. Regulatorni organi u radiodifuznom sektoru moraju da budu uključeni u proces planiranja obima nacionalnih frekvencija koje se dodeljuju radiodifuznim servisima. Oni moraju da imaju moć da ovlaste emitere da obezbede programske servise na frekvencijama koje su im dodeljene za emitovanje. Ovo se ne odnosi na dodelu frekvencija operaterima prenosnih mreža po zakonu o telekomunikacija.

 

16. Kada se sastavi konačan spisak frekvencija, regulatorni  organi treba da raspišu javne konkurse na odgovarajući način. U okviru javnog konkursa, mora da se definiše niz specifikacija, kao što su tip servisa, minimum trajanja programa, geografska pokrivenost, način finansiranja, naknada za izdavanje dozvole, tehnički parametri koje podnosioci treba da ispune. Uzimajući u obzir opšti interes, države članice mogu da se pridržavaju različitih procedura prilikom dodele frekvencija emiterima javnog radiodifuznog servisa.

 

17. Javni konkurs mora, isto tako, detaljno da navede sadržaj prijave za dozvolu i dokumente koje kandidati treba da podnesu. Kandidati treba posebno da naznače strukturu svog preduzeća, vlasnike i kapital, kao i sadržaj i trajanje predloženih programa (podvukao – K.J.).

 

Preporuka, takođe, ukazuje da sve donete odluke i usvojena pravila od strane regulatornih organa treba da budu:

 

– adekvatno argumentovana u skladu sa zakonom;

– podložna reviziji od strane nadležnih pravosuđa u skladu sa zakonom;

– dostupna javnosti.

 

Deklaracija iz Tbilisija o javnom radiodifuznom servisu i internetu, koja je usvojena na drugoj OEBS-ovoj medijskoj konferenciji na Južnom Kavkazu „Javni radiodifuzni servis i internet“ (Tbilisi, 17.-18. novembar 2005.) navodi u jednom delu da nezavisnost radiodifuznih regulatornih tela treba da bude garantovana zakonom i poštovana u praksi, a da njihovi „članovi treba da vrše dužnost u svojstvu pojedinca i obavljaju svoje funkcije sve vreme i u javnom interesu“ (podvučeno).

 

Mnogo obimnija regulativa konkursnih procedura može da se nađe u Direktivi 2004/18/EC Evropskog parlamenta i saveta od 31. marta 2004. o koordinaciji procedura za dodelu ugovora za javne radove, ugovora za javno snabdevanje i ugovora za javne servise. Iako se ona prevashodno odnosi na javne nabavke, ona pruža odličan uvod u standarde Evropske unije vezane za javne konkurse. Dva standarda utemeljena u Direktivi su od naročitog značaja u datom kontekstu. Stav (4) preambule navodi da države članice treba da osiguraju da učešće jednog tela koje se po javnom zakonu vodi  kao podnosilac ponude u proceduri dodele javnih ugovora ne uzrokuje nikakvo kršenje nadmetanja u odnosu na privatne podnosioce ponuda (podvukao K.J.). Treba, takođe, da se pomene i stav (46) koji navodi da:

 

Kako bi se obezbedilo poštovanje principa ravnopravnog postupanja prilikom dodele ugovora, uputno je ustanoviti obavezu – utrđenu načelom pravnog precedenta – kako bi se osigurala nužna transparentnost koja bi omogućila svim podnosiocima ponuda da budu adekvatno obavešteni o kriterijumima i postupcima koji će da se primene prilikom identifikacije najekonomičnijeg konkursa. Stoga, na ugovornim telima počiva odgovornost da ukažu na kriterijume za dodelu ugovora i relativnu težinu dodeljenu svakom od ovih kriterijuma blagovremeno kako bi  se podnosioci upoznali s njima kada pripremaju svoje ponude (Podvukao – K.J).

 

Što se tiče pluralizma, koji je pomenut i od strane Suda i u Preporuci Saveta Evrope, možemo da primetimo da je tokom svog govora na 13. sastanku Evropske platforme regulatornih  organa (Barselona, Španija, 19.-20. april 2002.), Matjaž Gerl iz slovenačkog radiodifuznog saveta ukazao da je pitanje pluralizma jedno od suštinskih pitanja u procesu izdavanja dozvola i medijske regulative i naveo je tri osnovna modela koja obezbeđuju pluralizam:

– Tržišni model je nastariji i podrazumeva da tržišna konkurencija sama po sebi garnatuje pluralitet sadržaja i, shodno tome, socio –političku raznovrsnost medija;

– Novi medijski model podrazumeva da je pluralizam „prirodna“ posledica ekonomskog rasta i tehničkog razvoja i time regulacija od strane države nije potrebna;

– Državni model koji favorizuje intervenciju države kako bi se obezbedio unutrašnji pluralizam (ravnopravan pristup medijima za sve) i spoljašnji pluralizam (ravnopravne mogućnosti pristupa tržištu, zaštita manjih emitera i obezbeđenje transparentnosti).

 

Očigledno je, prema Gerlu, da „novo-uspostavljene demokratije računaju da će tržište osigurati medijski pluralizam (Bugarska, Estonija, Mađarska, Litvanija, Rumunija, Slovačka, Slovenija). Neke od njih primenjuju skoro čisti tržišni model (Slovačka, Rumunija, Slovenija), dok druge sprovode kombinaciju tržišnog i državnog modela (Mađarska i Poljska). Neke od njih čak smatraju da je koncept kontrole broja emitera u određenim oblastima kršenje slobode govora (Estonija, Litvanija)“.

 

Sa druge strane, ovaj autor nastavlja: „postoji grupa zemalja sa demokratskom tradicijom u kojima se kontrola tržišta sprovodi bez predrasuda (Nemačka, Irska, Radijsko telo Velike Britanije i Španija, Holandija i Norveška do izvesne mere). Njihovi argumenti se zasnivaju na očuvanju ekonomske održivosti emitera“.

 

Različiti metodi izdavanja dozvola korespondiraju takvim načelnim pristupima. Tržišni model ima svoj ekvivalent u izdavanju dozvola putem aukcije, dok se državni model dopunjuje izdavanjem dozvola putem javnog konkursa (proces zasnovan na vrednosti, poznat i kao „izbor za mis“).

Na aukciji, podnosioci dostavljaju svoje ponude, naznačujući koliko su spremni da plate za dozvolu, a dozvola se dodeljuje onome ko ponudi najviše. Javni konkurs se sastoji od raspisivanja poziva za podnošenje prijava za dozvole koje se, zatim, procenjuju prema vrednosti (ovo zahteva da podnosioci prijava dostave podrobne informacije o svom predloženom servisu), a dozvola se dodeljuje onom podnosiocu prijave koji u najvećoj meri ispunjava kriterijume, koje je organ za izdavanje dozvola usvojio.

Moguće je kombinovati ova dva modela: prvo održati „izbor za mis“ da bi aukciji pristupili samo oni podnosioci čije prijave zadovoljavaju osnovne kriterijume, kako bi se osiguralo jamstvo da će ko god pobedi na aukciji obezbediti programski servis traženog kvaliteta.

 

Celokupnoj proceduri može da prethodi pozivanje, putem  objavljenog oglasa, postojećih i potencijalnih imalaca dozvola da pošalju ponude za dobijanje ili obnavljanje dozvola i da naznače detaljno kakav tip programskog servisa žele da pruže.² Rezultat takve kosultacije mora da bude javno objavljen. Ovim celi proces

     __________________________________________________________________

² Takva procedura je predviđena kanadskim Zakonom o radiodifuziji. Nju primenjuje i Nacionalni Radiodifuzni savet Poljske.

 

 

dobija na transparentnosti i pomaže organu za izdavanje dozvola da sastavi plan radiodifuznih servisa na osnovu dodatnog uvida u planove postojećih i potencijalnih emitera.

 

ISTORIJAT

 

Po usvajanju Zakona o radiodifuziji 2002. godine, RRA se, nakon osnivanja, suočila sa drugačijom situacijom nego što je to bio slučaj sa novo-uspostavljenim radiodifuznim regulatornim organima u drugim post-komunističkim zemljama: ne sa posledicama komunističkog radiodifuznog monopola, već sa veoma haotičnom situacijom koja je bila rezultat sledećeg procesa:

 

U bivšem socijalističkom sistemu, osnivanje radio i TV stanica bilo je u nadležnosti organizacije Socijalističkog saveza, koji je, takođe, imenovao glavnog i odgovornog urednika i utvrđivao programski plan stanice. Tokom 90-ih, veliki broj radio i TV stanica osnovane su u gradovima širom Srbije, ali one su sve bile deo RTS porodice, čineći tako deo ujedinjenog republičkog radiodifuznog sistema“. Propašću ovakvog „porodičnog koncepta“, formirale su se mnogobrojne lokalne stanice odvojivši se od „majčinog“ skuta. Od 1992., one su sve počele da dobijaju svoje sopstvene kanale i grade svoja nova studija. Srpski elekronski mediji doživeli su pravu eksploziju. U proseku po jedna nova RTV stanica osnivala se svake nedelje. Do sredine 1994., broj privatnih radio i TV stanica sa privremenim dozvolama izdatih od strane Savezne administracije za radio komunikacije porastao je na 80“.³

 

Roland Brunner (vidi fusnotu 3) dodaje da sam broj stanica nije pokazivao nikakav razvoj ka pluralizmu, jer je režim činio sve što je mogao da zadrži kontrolu nad rastućim brojem stanica: „Većinu stanica van direktne kontrole RTS-a osnovali su ljudi bliski vladajućoj eliti, kao što su TV Politika, TV Pink i TV Palma (politički povezani sa Jugoslovenskom ujedinjenom levicom, JUL-om, pod vođstvom Mire Marković, suprugom predsednka Srbije Slobodana Miloševića), TV Košava (koju je osnovala i kojom je upravljala Marija Milošević, kćerka Mire Marković i Slobodana Miloševića) ili BK TV (koju su braća Karić, međunarodni poslovni ljudi koji su stalno zavisili od razumevanja sa vlastima, osnovali kao komercijalno preduzeće,)“.

 

³ Dragoš Ivanović, „Zavera protiv javnosti“, Republika, Beograd 1999., str. 8, citat naveo Roland Brunner, Kako izgraditi Javnu radiodifuziju u post-socijalističkim zemljama. Iskustva i lekcije naučene na prostoru bivše Jugoslavije. Cirih: medienhilfe, juni 2002. Vidi,, isto tako, Ulf Brunbauer, Hannes Grandits, Siegfried Gruber, Karl Kaser, Robert Pichler, Christian Promitzer Obrazovanje i mediji u jugoistočnoj Evropi: izveštaji iz zemalja. Grac: centar za studije balkanskih društava i kultura, 1999.

⁴ Vidi Mila Turajlić Izazovi javnog radiodifuznog servisa u Srbiji, poslediplomske studije – Mediji i Komunikacije, magistarska teza 499, London: Londonski fakultet za ekonomiju i političke nauke. Odeljenje za medije i komunikacije, avgust 2004.

 

Znači, RRA se suočila sa izuzetno teškom situacijom, radiodifuznim tržistem koje je oblikovala politika, intenzivna politička trvenja i rat. Rezultat je opisan na sledeći način:

 

Medijska scena u Srbiji je ogledalo haotičnog i izopštenog društva. Funkcije medija su se pobrkale i pravila delovanja elektronskih medija, zajedno sa merilima opravdanosti njihovog postojanja potpuno su zanemarena i pogažena. Apsolutna zloupotreba državne RTV od strane bivšeg režima izjednačila je ovu kuću sa nezamislivom fašističkom propagandom.⁵

 

Iako je usvajanje Zakona o radiodifuziji u Srbiji jula 2002. trebalo da okrene novu stranicu u istoriji srpske radiodifuzije, ovaj čin nije bio lišen problema. Zakon je trebalo, po prvi put, dopuniti u avgustu 2004., kako bi se razrešila velika kontroverza u vezi spornog imenovanja tri člana Saveta RRA, a godinu dana kasnije, kada je rok za privatizaciju lokalnih javnih emitera produžen, RTS-u, kojeg je kontrolisala država, dozvoljeno je da naplaćuje pretplatu pre transformacije u javni servis, a i tekući mandat članova Saveta je produžen.

 

Novi Savet RRA, koji je imenovan 2005., usvojio je Strategiju razvoja radiodifuzije i ostala pravila koja su zahtevana za javne konkurse za izdavanje dozvola u drugoj polovini godine.⁶

 

Sve ovo predstavljalo je veliki teret odgovornosti aktuelnom Savetu RRA, time što su procedure za izdavanje dozvola uključivale ne samo potencijalne, već i postojeće emitere. Prema tome, u skladu sa članom 57. Pravilnika za izdavanje dozvola za emitovanje programa, odluka da se odbije izdavanje dozvole može značiti gašenje postojeće stanice i njenog programa. Drugim rečima, ovakve odluke o izdavanju dozvola imaju jasne i direktne implikacije po slobodu izražavanja.

 

Prisetimo se, u ovom kontekstu, testa koji primenjuje Evropski sud za ljudska prava na oblike uplitanja u slobodu izražavanja: razlog za takav čin mora da bude uverljivo utemeljen; nacionalna stopa tolerancije procenjivanja potrebe za takvim činom mora da bude  definisana interesima demokratskog društva za osiguranjem i očuvanjem slobodne štampe; ona mora da bude predviđena zakonom, koji opet mora da bude usko tumačen; ona mora imati legitimnu svrhu; i mora da bude neophodna u demokratskom društvu, odnosno mora da korespondira hitnim društvenim potrebama i da bude srazmerna legitimnoj svrsi kojoj teži.

 

Ovaj test mora, takođe, da se primenjuje prilikom procenjivanja odluka RRA o izdavanju dozvola.

⁵ Proces tranzicije u medijima. Završetak faze 1 – Radna grupa za tranziciju medija. Projekat javnog radiodifuznog servisa. Beograd: Medijski centar i Udruženje nezavisnih novinara Srbije, juni 2001.: citat naveo Roland Brunner, Kako izgraditi javnu radiodifuziju u post-socijalističkim zemljama. Iskustva i lekcije naučene na prostoru bivše Jugoslavije. Cirih: medienhilfe, juni 2002.

⁶ Vidi Pregled medijskog zakonodavstva u jugoistočnoj Evropi – od novembra 2003. do oktobra 2005. Beograd: ANEM i IREX, 2006.

 

 

 

 

ZAKONSKI I NAČELNI OKVIR I NJEGOVA PRIMENA OD STRANE RRA.

ANALIZA I RAZMATRANJE GLAVNIH PITANJA

 

      Kada je otpočela proces izdavanja dozvola, RRA je mogla da se osloni na širok zakonski i načelni okvir, koji se, u mnogome, razvio sam na osnovu Zakona o radiodifuziji i Zakona o opštom upravnom postupku, uključujući ovde i sopstveni Statut, Strategiju; Pravilnik i Kriterijume.

 

Uprkos postojanju ovih zakonskih i načelnih dokumenata, procedure izdavanja dozvola nisu u potpunosti i celovito regulisane, jer ostaju oblasti zakonske nesigurnosti o važnim pitanjima.

 

Kao što je poznato, odluke o izdavanju dozvola su prouzrokovale mnoge kontroverze i žalbe. A sada ćemo da obradimo svako od glavnih spornih pitanja pojedinačno.

 

1. Kriterijumi za izdavanje dozvola za emitovanje programa i vreme njihovog objavljivanja

 

Ovaj dokument je, navodno, objavljen 10 dana nakon isteka roka za predaju prijava. Ovim se krši međunarodno prihvaćeni princip da su nadležni organi obavezni da navedu kriterijume i relativnu težinu koju nosi svaki od njih dovoljno rano da bi podnosioci  mogli s njima da budu upoznati kada pripremaju svoje ponude. Štaviše, nije jasno da li ovi kriterijumi, objavljeni kao poseban dokument, imaju ikakvo pravno uporište i da li su se zakonski mogli upotrebiti prilikom procene prijava za dozvole.

 

U skladu sa članom 53., stav 5 (NB 4) Zakona o radiodifuziji, RRA obavezan je da: „utvrdi i objavi nediskriminatorske, objektivne kriterijume odlučivanja, koji odgovaraju aktivnostima za čije se obavljanje izdaje dozvola“.

 

Član 20. Statuta RRA navodi da je potrebna kvalifikovana većina od pet glasova za odluke Saveta da: usvoji propise o programskim, tehničkim, organiyaciono-kadrovskim i finansijskim uslovima i kriterijumima, koji se odnose na dodelu dozvola emiterima.

 

Zahtevi obe odredbe ispunjene su usvajanjem Pravilnika od strane RRA. Pravilnik u članu 1. navodi da: „Ovim pravilnikom propisuje se postupak izdavanja dozvola, uslovi koje mora da ispuni  podnosilac prijave za izdavanje dozvole za emitovanje programa, kao i kriterijumi na osnovu kojih Savet RRA odlučuje o izdavanju dozvola za emitovanje radio i/ili televizijskih programa podnosiocima prijava.“ (podvukao – K.J.).

 

Član 2. Pravilnika dalje navodi: „Republička radiodifuzna agencija je nadležna za izdavanje dozvola za emitovanje programa putem zemaljskog, kablovskog i satelitskog prenosa, analognog ili digitalnog, po postupku i prema kriterijumimima predviđenim Zakonom o radiofuziji i ovim Pravilnikom“. (podvukao K.J.). Ovi kriterijumi su, zatim, u potpunosti formulisani u članovima 39. – 53. Pravilnika.

 

Time Pravilnik sprovodi zahteve iz člana 53, stav 5. (NB 4) Zakona o radiodifuziji, a ni u Zakonu o radiodifuziji ni u Pravilniku ne pominju se posebni kriterijumi koje treba da objavi RRA.  Razrada i objavljivanje kriterijuma, ili vreme njihovog objavljivanja, nemaju nikakvo uporište u zakonu.

 

ZAKLJUČAK

 

Objavljivanje kriterijuma za procenu prijava za dozvole nakon isteka roka za njihovo podnošenje prekršilo je međunarodno prihvaćene principe da takve kriterijume treba objaviti blagovremeno kako bi podnosioci pripremili svoje prijave. Što je važnije, mora se navesti da RRA nije imala pravnog osnova za izdavanje posebne grupe kriterijuma. Sekundarni propis može da se uvede samo na osnovu jasnog naloga sadržanog u zakonodavstvu.

Stoga, ovaj dodatni dokument nema pravni osnov.

 

2. Izostanak pismenog obaveštenja pojedinačnim podnosiocima prijave o odluci RRA da isključi učesnike iz javnog konkursa

 

Registar se poziva na član 53. (1) Zakona o radiodifuziji i član 37. (3) Pravilnika o izdavanju dozvola za emitovanje programa kao argument da je RRA prekršila zakon privremenom diskvalifikacijom nekih podnosilaca prijava, ne obavestivši ih pismenim putem o takvoj odluci. On navodi da je RRA dalje prekršila član 53. (1) Zakona o radiodifuziji i član 37. Pravilnika uskrativši podnosiocima prijava dodeljeno im vreme da obezbede dodatne informacije, ili priliku za razumevanje razloga njihovog isključenja iz javnog konkursa.

 

Činjenična osnova može da se nađe u odluci 1 (jedina odluka u vezi dostavljanja informacije da prijava nije uzeta u razmatranje)  u kojoj se navodi: „Prijava TV Politike nije uzeta u razmatranje zbog nepravovremeno podnete i nepotpune  dokumentacije (Član 53., stav 1., tačka 1.)“.

 

Ovakve situacije se regulišu članom 37. Pravilnika prema kojem stručna služba RRA treba da vrati prijavu koja sadrži nepotpune ili  netačne podatke, ili nepotpunu dokumentaciju podnosiocu da u naknadno određenom roku od sedam dana dopuni prijavu ilil dostavi tačne podatke ili potpunu dokumentaciju, i da o tome obavesti RRA. Ukoliko podnosilac prijave dopuni prijavu ili dostavi tačnu ili potpunu dokumentaciju u roku od 7 dana, smatraće se da je prijava bila uredno podneta (od samog početka).

 

Odluka 1 ne sadrži informaciju da je ova procedura ispoštovana, već samo spisak nedostataka koje sadrži prijava TV Politike.

 

Štaviše, Pravilnik ne propisuje proceduru koja se odnosi na odbijanje prijave ako nije vraćena u roku od 7 dana, ili je vraćena u još uvek nepotpunom ili netačnom obliku, osim što, kao što je predviđeno članom 38., RRA treba, na kraju, da objavi listu podnosilaca čije prijave nisu bile potpune ili blagovremene.

 

Ovaj konsultant nije upoznat da li je ova informacija vezana za TV Politiku objavljena zasebno od onoga što je sadržano u odluci 1. Međutim, Savet RRA ne reaguje automatski (na primer odbijanje prijave ne može se prosto pretpostaviti iz činjenice da ona nije uzeta u razmatranje).  U skladu sa članovima 18. – 24. Statuta, jasno je da Savet mora da donese posebnu formalnu odluku procedurom glasanja za svako pitanje koje uzima u razmatranje. Kao što je regulisano članom 22. Pravilnika (NB Statuta), glasanje se obavlja nakon što je rasprava o određenoj temi zaključena i nakon što je predsedavajući formulisao odluku na način koji nedvosmisleno dozvoljava glasanje ili ne-glasanje.

 

ZAKLJUČAK

 

Ukoliko to nije regulisano Zakonom o opštom upravnom postupku, u Zakonu o radiodifuziji i Pravilniku nije  jasno izložena tačna procedura obrade prijava koje podnosilac ne ispravi ili ne upotpuni u roku od 7 dana, i, naročito, da li podnosilac treba da primi pismeno obaveštenje odluke da se njegova prijava neće uzeti u razmatranje. Ovaj previd treba da se ispravi – prvo u Pravilniku, a zatim i u samom Zakonu, kada bude dopunjen.

 

3. Nerazmatranje prijava na osnovu kriterijuma doprinosa većem kvalitetu i većoj raznovrsnosti programa

 

U skladu sa članom 53., stav 5. Zakona o radiodifuziji, RRA mora: „da donese odluku (o podnetoj prijavi za dozvolu) u skladu sa utvrđenim kriterijumima i propisanim uslovima i standardima za proizvodju i emitovanje programa, a u slučaju da se za korišćenje iste radio frekvencije prijavilo više lica koja ispunjavaju uslove, prednost da onome koji, na osnovu podnete dokumentacije, pruža veću garanciju da će doprinositi većem kvalitetu i većoj raznovrsnosti programa, odnosno programskih sadržaja, na određenom području na kome program treba da bude emitovan. Ako podnosilac prijave u vreme raspisivanja javnog konkursa emituje radio i/ili televizijski program, Savet će, prilikom donošenja odluke o izdavanju dozvole za emitovanje programa, uzeti u obzir i doprinos tog podnosioca prijave ost