ENZakon o radiodifuziji („Službeni glasnik RS“, br. 42/2002, 97/2004, 76/2005, 79/2005, 62/2006, 85/2006, 86/2006) predvideo je, u članu 42, stav 1, da imalac dozvole za emitovanje programa ne može da bude preduzeće, ustanova ili drugo pravno lice čiji je osnivač Republika Srbija ili autonomna pokrajina, izuzev ustanova javnog radiodifuznog servisa. U odnosu na postojeće radio i televizijske stanice u državnoj svojini, ili radio i televizijske stanice lokalnih i regionalnih zajednica, kako ih zakon naziva, ustanovljena je njihova obaveza da se privatizuju u roku od četiri godine od dana stupanja na snagu Zakona o radiodifuziji. Takođe, bilo je predviđeno da nadležno ministarstvo u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu Zakona o radiodifuziji donese akt kojim će bliže urediti način privatizacije radio i televizijskih stanica lokalnih i regionalnih zajednica.
Zakon o javnom informisanju („Službeni glasnik RS“, br. 43/2003, 61/2005) predvideo je da osnivači javnog glasila ne mogu biti, ni posredno ni neposredno, država i teritorijalna autonomija, kao ni ustanova, preduzeće i drugo pravno lice koje je u pretežnom delu u državnoj svojini ili koje se u celini ili pretežnim delom finansira iz javnih prihoda, osim ukoliko je to predviđeno posebnim zakonom kojim se uređuje oblast radiodifuzije.
– Slučaj Tanjug
Takođe je predviđeno da javna glasila čiji su osnivači država i teritorijalna autonomija, ili ustanova, odnosno preduzeće koje je u pretežnom delu u državnoj svojini, ili javno glasilo koje se u celini ili pretežnim delom finansira iz javnih prihoda, a na koja se ne primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje oblast radiodifuzije, prestaju s radom u roku od dve godine od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Ono što je, međutim, već tada dovelo u pitanje iskrenost namere da se depolitizuje pitanje vlasništva nad medijima, obezbedi pluralizam medijskih izvora i spreče zloupotrebe javnih medija u partijske i političke svrhe, čega je Srbija i te kako bila svedok u devedesetim, jeste prvi izuzetak iz obavezne privatizacije, ugrađen već u sam Zakon o javnom informisanju. Naime, u zakon je, u vidu amandmana narodnih poslanika, uneta odredba kojom je omogućeno osnivanje državne novinske agencije. Takvo zakonsko rešenje u javnoj raspravi odbačeno je iz više razloga. Najpre zbog toga što se uvodi poseban režim za samo jedan oblik javnog glasila – novinsku agenciju – dok svi ostali državni mediji moraju biti transformisani u javne servise, ili privatizovani. Ipak, amandman je prihvaćen uz obrazloženje da „javnost ima pravo da bude objektivno i nepristrasno upoznata sa svim stavovima i odlukama državnih organa“ i zbog toga što bi, u slučaju da i novinske agencije budu isključivo privatne, „javna glasila mogla biti uskraćena za informacije o odlukama i stavovima države“.
– Slučaj RRA
Takvo obrazloženje ukazalo je na nepoverenje i novih vlasti u medije koji nisu pod njenom direktnom kontrolom, te već u startu dovelo u pitanje i iskrenost namere da se i državna televizija transformiše u javni servis.
Primena Zakona o radiodifuziji dovedena je u pitanje otezanjem Vlade i Skupštine da predlože svoje kandidate za Savet. Rokovi predviđeni za formiranje ovog tela probijeni su za više od šest meseci. Osam članova Saveta naprasno je zatim izabrano 11. aprila 2003. godine, uz kršenje zakonske procedure prilikom izbora dva člana – izbegavanjem javnosti u postupku njihovog kandidovanja. Sporovi su se vodili i oko izbora člana Saveta sa Kosova, čiji su iz detalji biografije ukazivali da je reč o licu koje ne ispunjava formalne kvalifikacije za članstvo u Savetu, niti zakonski uslov za devetog člana Saveta – da živi na Kosovu. Zbog odluke većine izabranih članova Saveta da se ovo telo konstituiše i pored očiglednih nezakonitosti u postupku izbora i kandidovanja, član Saveta koga su kandidovale profesionalne organizacije, Snježana Milivojević, podnela je ostavku. Ubrzo zatim usledila je i ostavka člana Saveta koga su kandidovale nevladine organizacije, Vladimira Vodinelića.
Pošto Savet ne samo da se nije usprotivio kršenju zakona od strane Skupštine u postupku kandidovanja svojih članova, već je i sam prekršio zakon, brojne domaće i međunarodne organizacije i ugledni pojedinci ukazivali su da je neophodno, kako bi se zaštitio kredibilitet ove institucije koja treba da bude prvo nezavisno regulatorno telo koje se uopšte osniva u Srbiji, ponoviti postupak izbora Saveta. Skupštinska većina odlučila je, međutim, da pred Skupštinu, umesto ponavljanja postupka stavi zahtev za razrešenje tri sporna člana, da bi zatim pojedine stranke vladajuće koalicije, zajedno s poslanicima stranaka iz bivšeg Miloševićevog režima, glasale protiv takvog predloga.
Krajem avgusta 2003. godine Evropska komisija i Evropska agencija za rekonstrukciju odlučile su da zamrznu 300 hiljada evra pomoći za Savet Republičke radiodifuzne agencije. Veliki broj profesionalnih i nevladinih organizacija i javno je saopštio svoj stav da neće predlagati nove kandidate za izbor u Savet umesto Snježane Milivojević i Vladimira Vodinelića, dok se prethodno ne isprave nezakonitosti koje su i dovele do njihovih ostavki. Profesionalne i nevladine organizacije, međutim, u ovoj odluci nisu bile jedinstvene, te je jedan manji broj njih Skupštini podneo liste svojih kandidata za upražnjena mesta u Savetu.
Odlaganjem primene Zakona o radiodifuziji onemogućena je ne samo priprema konkursa za dodelu frekvencija, već je i nepotrebno produžen haos na medijskom tržištu sa više od hiljadu elektronskih medija. Odlaganjem primene Zakona o radiodifuziji odložen je i početak svojinske transformacije lokalnih medija, čiji su osnivači skupštine opština ili gradova.
– Obaveze mimo zakona
Zakonom o radiodifuziji predviđen je akt kojim će se bliže urediti način privatizacije radio i televizijskih stanica lokalnih i regionalnih zajednica, čije je donošenje stavljeno u nadležnost Ministarstva kulture i koji je umesto u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu Zakona o radiodifuziji, donet tek u avgustu 2004. godine („Službeni glasnik RS“, br. 95/2004). Međutim, Agencija za privatizaciju zauzela je stav da prema Pravilniku o načinu privatizacije radio i/ili televizijskih stanica lokalnih i regionalnih zajednica, privatizaciju nije bilo moguće sprovesti. Pravilnik je, naime, od Agencije za privatizaciju zahtevao da se upušta u tumačenje Zakona o radiodifuziji, za šta ona nije bila nadležna, a nametala je i određene programske obaveze emiterima (obezbeđivanje minimuma od četiri sata lokalnog informativno-obrazovnog programa dnevno u najslušanijim jutarnjim i večernjim terminima), za šta opet Ministarstvo nije bilo nadležno.
Novi pravilnik, u čijoj je izradi sada neposredno konsultovana i Agencija za privatizaciju, usvojen je tek u junu 2005. godine („Službeni glasnik RS“, br. 51/2005). Više od tri godine od inicijalno ostavljenog četvorogodišnjeg roka za privatizaciju javnih elektronskih medija, već je bilo prošlo.
Iako su nadležni u čitavom nizu navrata govorili da se rokovi za okončanje privatizacije neće produžavati, na kraju su ih ipak propustili. Rok za privatizaciju štampanih medija produžen je sa inicijalne dve, na tri godine, odnosno do 23. aprila 2006. godine, a rok za privatizaciju elektronskih medija produžen je do 31.12.2007. godine.
Dana 29.12.2007. godine Narodna skupština Republike Srbije usvojila je Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS“, broj 129/2007) i Zakon o glavnom gradu („Službeni glasnik RS“, broj 129/2007), kao dva od seta četiri zakona kojima se reguliše teritorijalna organizacija Srbije, njeni organi i lokalni izbori. Usvajanje Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o glavnom gradu, u delu u kojem opštinama stavlja u nadležnost da osnivaju televizijske i radio stanice, a Beogradu da osniva televizijske i radio stanice, novine i druga sredstva javnog obaveštavanja, predstavlja novi udar na privatizaciju javnih medija i reforme medijskog sektora u Srbiji.
Dodatno, i ne manje važno, dva dana pre usvajanja spornih zakona i nekoliko dana pre isteka roka za privatizaciju medija u Srbiji Vlada je usvojila Zaključak koji je za posledicu imao prekid privatizacionih postupaka za sve medije u Srbiji. Nelegitimnim aktom najvišeg organa vlasti osujećeno je ne samo izvršenje zakona kojim je definisana reforma medija, već je proces reforme u oblasti privatizacije medija vraćen na sam početak.
Član 20. stav 1. tačka 34 Zakona o lokalnoj samoupravi predviđa sledeće: „Opština, preko svojih organa, u skladu sa Ustavom i zakonom …stara se o javnom informisanju od lokalnog značaja i obezbeđuje uslove za javno informisanje na srpskom jeziku i jeziku nacionalnih manjina koji se koriste na teritoriji opštine, osniva televizijske i radio stanice radi izveštavanja na jeziku nacionalnih manjina koji je u opštini u službenoj upotrebi, kao i radi izveštavanja na jeziku nacionalnih manjina koji nije u službenoj upotrebi, kada takvo izveštavanje predstavlja dostignuti nivo manjinskih prava“.
Zakon o glavnom gradu ide još dalje i u članu 8, stav 1 i stav 2, tačka 5, predviđa da grad Beograd obavlja nadležnosti opštine i grada, utvrđene Ustavom i zakonom, te da pored ovih nadležnosti: „Grad Beograd, na svojoj teritoriji, u skladu sa zakonom … može da osnuje televizijske i radio-stanice, novine i druga sredstva javnog obaveštavanja“, šireći pravo ove jedinice lokalne samouprave da osniva medije, uključujući i štampane medije, u svim slučajevima, a ne samo radi izveštavanja na jeziku nacionalnih manjina.
– Suprotno Ustavu
Navedene odredbe spornih zakona u direktnoj su suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije (u daljem tekstu Ustav), setom zakona i javnih politika kojima je definisana reforma medija, te ratifikovanim međunarodnim instrumentima i opšteprihvaćenim standardima međunarodnog prava.
Član 50, stav 1 i stav 2, Ustava predviđa: „Svako je slobodan da bez odobrenja, na način predviđen zakonom, osniva novine i druga sredstva javnog obaveštavanja. Televizijske i radio stanice osnivaju se u skladu sa zakonom“.
Ne bi smelo da bude sporno da tumačenje reči „svako“ ovde ne podrazumeva državu niti lokalnu samoupravu. Član 50, Ustava, naslovljen sa „Sloboda medija“, nalazi se u sklopu poglavlja kojim se definišu ljudska i manjinska prava i slobode, a ne nadležnosti ili ovlašćenja jedinica lokalne samouprave. Ovo posebno imajući u vidu da se zakonima kojima se uređuje reforma medijskog sektora, i to članom 14, stav 2, Zakona o javnom informisanju, izričito predviđa da:
„Osnivači javnog glasila ne mogu biti, ni posredno ni neposredno, država i teritorijalna autonomija, kao ni ustanova, preduzeće i drugo pravno lice koje je u pretežnom delu u državnoj svojini ili koje se u celini ili pretežnim delom finansira iz javnih prihoda, osim ukoliko je to predviđeno posebnim zakonom kojim se uređuje oblast radiodifuzije“.
Da podsetimo, član 96, stav 1, 2, 3, i 10 i član 126, Zakona o radiodifuziji u sada važećem tekstu predviđa obavezu da se stanice lokalnih i regionalnih zajednica čiji su osnivači lokalne samouprave, odnosno opštine ili gradovi, imaju privatizovati do 31. decembra 2007. godine.
Donošenju spornih zakona nije prethodila javna rasprava, kao ni konsultacija s ministarstvom nadležnim za medije. Građanima Srbije uskraćena je prilika da se izjasne da li pored radio-televizijske pretplate koje već plaćaju za republički i pokrajinski javni servis, žele da finansiraju i nove lokalne medije za čiju uređivačku nezavisnost ne postoje nikakve sistemske garancije. U tom smislu najmanje je prekršena odredba člana 77 Zakona o državnoj upravi kojom se definiše obaveza organa uprave da „u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojim se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, sprovedu javnu raspravu“.
Kako član 194, stav 3, Ustava predviđa da svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom, sporne odredbe člana 8, stav 2, tačka 5, Zakona o glavnom gradu i član 20, stav 1, tačka 34, Zakona o lokalnoj samoupravi u suprotnosti su sa Ustavom, te su u koliziji sa Zakonom o javnom informisanju i Zakonom o radiodifuziji kao zakonima usvojenim u okviru seta zakona kojima se definiše reforma medijskog sektora.
Nebojša Samardžić
Autor je advokat iz Kancelarije Živković i Samardžić,
tekst je deo šireg priloga „Privatizacija medija u Srbiji“, objavljenog u Srpskoj pravnoj reviji, broj 7, 2008.
