ENPošto su u državnu strukturu upale putevima „crnog uvoza“, legalizovao ih je novi ustav, svrstavajući ih u sistem državne uprave, kako bi i za njih važila ustavna odredba iz člana 137. stav 2, po kojoj javna ovlašćenja mogu biti poverena i posebnim organizacijama u ostvarivanju regulativne funkcije. Po članu 137 stav 5. važećeg ustava, agencije se osnivaju kao javne službe, a njihov položaj i rad uređuje zakon.
Matični zakon za ovaj oblik državne uprave je – Zakon o javnim agencijama. Taj zakon, međutim, dopušta da se za pojedine agencije određena pitanja urade drukčije, u kom slučaju posebni propis ima jaču pravnu snagu od opšteg.
Prema članu 4. Zakona o javnim agencijama, javna agencija je samostalna u svom radu, pa Vlada ne može usmeravati njen rad, niti ga usklađivati sa radom organa državne uprave.
Zbog ove odredbe imaoci javnih ovlašćenja u agencijama često padaju u iskušenja svemoći, a u toj „padavici“ obično stradaju propisi o nezavisnom vršenju vlasti. O tome svedoče još uvek „vrući“ slučajevi RATEL i RRA.
1. Slučaj RATEL tiče se Republičke agencije za telekomunikacije. Prema članu 7. stav 1. Zakona o telekomunikacijama, ova agencija je osnovana „kao samostalna, odnosno nezavisna organizacija, koja vrši javna ovlašćenja, u skladu sa zakonom i propisima donetim na osnovu zakona“ a „funkcionalno je nezavisna od bilo kog državnog organa, kao i od svih organizacija i lica koja se bave Telekomunikacionim mrežama, sredstvima i uslugama.“
Samostalnost, odnosno nezavisnost RATEL-a nije, niti može biti, bezobalna. Zato je članom 6. stav 1. tačka 7. Zakona o telekomunikacijama određeno da nadzor nad primenom tog zakona i drugih propisa vrši ministarstvo za poslove telekomunikacija. Ovlašćenja u nadzoru utvrđena su Zakonom o državnoj upravi i mogu biti opšta i posebna. Opšta ovlašćenja predviđena su članom 55. i tiču se kontrole zakonitosti rada. Posebna ovlašćenja predviđena su članom 56. i tiču se privremenog preuzimanja poverenih poslova, ako ih imalac ovalšćenja ne vrši ili ih vrši nepravilno i neblagovremeno, a prethodno je višestruko bio upozoren na propuste. U toj situaciji, nadzorni organ ima obavezu da poverene poslove vrši neposredno, ali najduže 120 dana.
Kad su se, zbog nepravilnosti pri izdavanju dozvola za uključivanje u telekomunikacionu mrežu, stekli uslovi za primenu propisa o posebnom nadzoru, resorno ministarstvo je privremeno preuzelo poslove RATEL-a, ali je Agencija žustro reagovala: podnela je tužbu u upravnom sporu Vrhovnom sudu Srbije i naglasila da, kao samostalni subjekt, funkcioniše nezavisno od bilo kog državnog organa.
Ovaj slučaj ukazuje na to da se nezavisnost u radu Agencije apsolutizuje i stavlja izvan i iznad zakona. Ako je RATEL funkcionalno nezavisan u obavljanju poverenih poslova, on je u njihovom vršenju vezan i Ustavnom i zakonom, što je izričito određeno članom 136. stav 1. Ustava. Zato, kao i čitava državna uprava, mora biti podložan upravnom i sudskom nadzoru na propisima po kojima radi.
Funkcionalna nezavisnost ne može, dakle, biti alibi za nezakonito postupanje.
2. Slučaj RRA tiče se Republičke radiodifuzne agencije. On ima istu konotaciju kao i prethodni slučaj. Ali, dok se u prethodnom slučaju pogrešno shvatanje samostalnosti i nezavisnosti neprincipijelno brani, u ovom se koristi kao neprincipijelno sredstvo napada na statusni integritet drugog. To ovaj slučaj i čini drastičnim.
RRA je 3. jula 2008. godine u listu Politika objavila javni naziv (potpisao ga je predsednik Saveta) za predlaganje kandidata za članove Upravnog odbora Radiodifuzne ustanove Srbije, što će reći RTS-a, iako mandat sadašnjem sastavu tog odbora ističe tek 19. aprila 2011. godine. Pošto je taj sastav kompletan, očito je da se poziv ne odnosi na popunu postojećeg, već na izbor novog upravnog odbora.
Prema članu 87. stav 2. Zakona o radiodifuziji, članove Upravnog odbora RTS-a imenuje i razrešava RRA. Njihov mandat, po članu 87. stav 5. tog zakona, traje pet godina, a pošto ih je RRA imenovala 19. aprila 2006, postupak izbora novog upravnog odbora RTS-a započeo je pre isteka polovine mandata postojećem.
Članovi sadašnjeg upravnog odbora RTS-a mogli su, doduše, biti razrešeni dužnosti i pre vremena za koje su imenovani, pod uslovima i na način predviđen Zakonom o javnim agencijama. Ali, nisu. Zato ovaj poziv ugrožava njihovo pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima, koje je zajemčeno članom 53. Ustava.
S obzirom na to da do razrešenja postojećeg i izbora novog upravnog odbora još nije došlo, nema odluke koja bi mogla biti pobijana tužbom u upravnom sporu pred Vrhovnim sudom Srbije, u smislu člana 37. Zakona o radiodifuziji. Zato se postavlja pitanje – da li se i kako već sada može tražiti zaštita ugroženog prava?
Može, i to podnošenjem ustavne žalbe Ustavnom sudu Srbije. Prema članu 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata i radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, ukoliko se njima povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava zajemčena Ustavom, pod uslovom da su iscrpljena ili da nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U ovom slučaju nije reč o pobijanju pojedinačnog akta (jer nikakva odluka još nije doneta), ali jeste – o pobijanju radnje (javnog poziva) organizacije koja vrši javna ovlašćenja. Već je rečeno da se tom radnjom povređuje ustavno pravo izabranih članova Upravnog odbora da upravljaju RTS-om do isteka mandata, tako da je ispunjen i taj uslov. Pošto je pravo povređeno radnjom, a ne odlukom (kao pojedinačnim aktom), druga pravna sredstva zaštite nisu predviđena, pa je ispunjen i poslednji uslov za podnošenje ustavne žalbe. A ona se može izjaviti u roku od 30 dana od dana objavljivanja javnog poziva, u smislu člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.
3. Oba ova slučaja govore o mentalnom sklopu imalaca ovlašćenja u javnim agencijama. Umesto da obavljaju poslove od opšteg interesa, oni su zaslepljeni ovlašćenjima, pa se ne obaziru na propise po kojima moraju da rade. Kad se previše zanesu, podsećaju na glumce u komedijama apsurda.
Prof. dr Zoran Ivošević
Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta Union
